高培勇:本轮财税改革的焦点、难点和痛点

【2018-08-15】

上海发展研究基金会和上海社会科学界联合会于日前举办了第141期上海发展沙龙,中国社会科学院副院长高培勇教授作了题为“本轮财税改革的焦点、难点和痛点”的演讲,以下是演讲的主要内容。

 

第一、财政是国家治理的基础和重要支柱

科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。以前人们往往把财税仅视为经济的一部分,我们现在对财税的认识在高度和广度上都大有提升。表现为三个方面,第一,财政成为国家治理的基础和重要支柱;第二,财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素;第三,财政职能覆盖国家治理活动的全过程和各领域。财政已经由一个经济范畴上升为一个国家治理范畴,财税体制已经由经济体制的一个组成部分上升为国家治理体系的组成部分。

 

第二、本轮财税改革的目标和作用

本轮财税改革的总体目标是建立现代财政制度。具体目标是改革预算、税制、央地关系。预算制度改革的目标是实施全面规范、公开透明的现代预算制度;税收制度改革的目标是优化税制结构,促进社会公平正义;中央和地方财政关系改革的目标是有利于发挥中央和地方两个积极性。本轮财税体制改革是作为全面深化改革的重要内容之一而布局的,其所须匹配的已经不仅是经济体制,而是包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制在内的“五位一体”总体布局。财税体制改革不仅是全面深化改革的重点工程,而且应当也必须在全面深化改革中发挥基础性和支撑性作用。

 

第三、本轮财税改革的焦点、难点和痛点

十九大报告直指改革的焦点、难点和痛点,围绕下一步财税体制改革作出了如下战略部署:加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。

第一个焦难痛点是央地财政关系——这是下一步改革的重头戏  

在党的十八届三中全会所部署的三个方面财税体制改革内容中,预算制度管理改革居首,税收制度改革次之,中央和地方财政关系改革收尾。党的十九大报告对三个方面内容的排序做了调整:中央和地方财政关系改革跨越其他两方面改革,从尾端跃至首位,预算管理制度改革和税收制度改革则相应退居第二和第三。排序的调整,显然折射的是三个方面改革内容相对重要性的变化。立足于我国发展新的历史方位,加快中央和地方财政关系改革,不仅是本轮财税体制改革必须跨越的关口,更是必须首要完成的任务。中央和地方之间的关系是现代国家治理领域最重要的关系链条之一,中央和地方之间的财政关系又无疑属于其中最具基础性和支撑性意义的要素,最具“牛鼻子”效应。加快中央和地方财政关系改革,不仅是本轮财税体制改革必须跨越的关口,更是必须首当其冲完成的任务。

第二个焦难痛点是预算改革——将新《预算法》落到实处。

预算管理制度是改革动手最早、力度最大的,是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。最重要的进展是正式颁布了新修订的《预算法》,并且围绕新《预算法》颁布了一系列旨在规范政府收支行为的制度。现代预算管理制度的若干基本理念得以确立,以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立,预决算公开透明也取得一定成效。

然而,具体到预算收支范围,一般公共预算比较翔实——可以细化到类款项目,其他三本预算则大而化之——“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围,按照法律、行政法规和国务院的相关规定执行”。由于管理标准不一,对于四本预算的预算监督和约束事实上存在不小的差异,甚至迄今未能形成一个覆盖全部政府收支的“财政赤字”概念。而且,与新《预算法》相配套的实施细则至今未落地,现代预算制度的理念难以从根本上得到确立。财税部门统揽政府收支、实现政府预算的完整和统一等这些根本性的改革目标也难以落到实处。

这些既是下一步预算管理制度改革亟待攻克的障碍,也是与现代国家治理相适应的现代预算制度必须具备的基本素质。正是出于这样的考虑,十九大在对全面规范、公开透明的基础上,为预算管理制度改革确立了更加全面而系统的改革目标——“全面规范透明、标准科学、约束有力。这是中国特色社会主义进入新时代的实践必然和理论必然。

第三个焦难痛点是税制改革——直接税改革对接健全地方税体系。

以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革,不仅关系到税制结构优化目标的实现,而且事关地方税体系建设以及中央和地方财政关系改革的进程。从这个意义上讲,直接税改革就是地方税改革,健全地方税体系就是健全地方财政收支体系,也就是重塑以“分税制”为灵魂的中央和地方财政关系新格局。个税和房地产税改革将可能提速,排序是:先个税,后房地产税。


全文链接 

 

CopyRight 2013 上海发展研究基金会 版权所有不得转载