崔凡:中美经贸关系与WTO的未来

【2018-12-15】

上海发展研究基金会和上海社会科学界联合会于12月14日举办了第145期上海发展沙龙,中国世界贸易组织研究会研究部主任、对外经济贸易大学教授崔凡先生作了题为“中美经贸关系与WTO的未来”的演讲,以下是演讲的主要内容。 
 

一.此次中美贸易争端概览
关于中美贸易争端,可以用四句话作一个简单概括,这四句话要完整地放在一起:美方部分诉求情有可原,美方使用手段比较恶劣,中方实施反制迫不得已,中美长期合作非常必要。
美方部分诉求是情有可原的,中国经济的迅速崛起和美国国内政策调整的困难,对美国形成了一定的压力。中国作为迅速成长的经济体,本世纪初所做的开放承诺对今天来说水平已经偏低。美方有一部分诉求和我们改革开放的总体方向是一致的,只不过它要的比较急,认为我们的步子太慢。当然,美国有一些诉求也存在漫天要价的成分,但总的来说美方的许多诉求对中国来说是可以谈判的。这是一方面。另一方面,它这次使用的手段比较恶劣,它把整个国际贸易法,特别是战后多年建立起来的国际贸易体制中最基本的基石突破了,就是关贸总协定第一条的最惠国待遇,同时把世贸组织中的关税减让承诺表也撕毁了。美国给中国的最惠国待遇,现在取消了一半。中方实施一定的反制是迫不得已的。美国对中国打301关税战的同时,也在对全世界打232措施的钢铝关税战,美国的盟友欧盟、加拿大、墨西哥等都进行了关税反制。这个232关税原则上是非歧视性的,对中国的301关税是歧视性的。对中国歧视,如果中国还继续给美国非歧视的片面最惠国待遇,对中国政府来说,各方面都不好交待。如果没有这个反制,不光在国际关系上站不住脚,而且在后续的谈判中也很被动。但是中美的长期合作是非常必要的。争端最严重的时候,我们发布了《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书,一方面讲我们要坚定地维护中国的利益,另一方面也讲要“坚定推进中美经贸关系健康发展”。我们争取各种各样的方式,包括积极谈判和一定的让步,包括省州合作、民间的合作等各种渠道,尽量地维护和推进中美经贸关系。我们也相信中美最终会在一定程度上达成共识,维护两国经贸关系。所以,这四句话是对整个事情的一个描述。

二.中国是否遵守了世贸组织承诺?
对世贸组织成员的履约与合规性分析本身是一件比较专业的事情,而且也确实没有一个是与不是的绝对的判断标准。世界各大主要贸易方在世贸组织中经常会就某些条款义务的履行情况发生争端,发生争端后可能会产生争端解决案件,没有哪个主要贸易方是没有被诉过的,而在被诉的情况下,特别是进入争端解决小组程序后,被诉方败诉包括部分败诉的可能性大体在90%或者接近90%的水平。所以,我们用被诉的次数来衡量世贸组织各成员的履约情况是一个比较直观的做法。
几天以前,12月11日是中国入世17周年纪念日。中国入世17年以来,中国一共被其他世贸组织成员申诉了43次。在同一个时间段内,美国一共被诉95次,欧盟一共被诉52次。在对待世贸组织裁决的态度上,中美之间也可以做一个比较。在这17年中,中国仅有两次被其他成员发起执行裁决的争议,美国至少有9次被其他成员发起执行裁决的争议。中国从来没有被其他成员要求世贸组织授权报复的例子,而美国有六次,其中三次已经被世贸组织授权对方进行报复。美国在最近一年中被世贸组织各成员密集申诉,在这种背景下,美国采用杯葛世贸组织上诉大法官的方式,使得目前世贸组织上诉机构面临瘫痪。
世贸组织历次对中国的贸易政策审议,包括2010年以前的历次过渡性审议,都对中国的履约情况作了肯定的评价,同时也会指出不足和需要改进之处。可以说,这些审议对中国依约履行以至改革开放都起到了推动作用,总体上说是比较客观公正的。
美国在中国入世之后,每年定期发布关于中国的世贸组织合规报告。在2017年之前,历次报告虽然对中国均有不少批评意见,但总体上仍然是基本肯定的。2017年,美国在其针对中国的合规报告中,首次采用了基本否定的立场。但是在这次合规报告中,美国认为主要的问题是出现在世贸组织未能涵盖的领域。因此,2017年的报告其实并不是把中国的法律法规和做法与世贸组织规则以及中国加入世贸组织时的承诺相对比,而是与美国的国内法、美国的期望、中美历次对话中美方记录的中方表态等相对比,从而使得这一次的报告基本不是一个严格意义上的合规报告。美方在这次的301调查过程中反复声明,它并没有全面指责中国违反世贸组织规则。它在四项指控中有三项包括最主要的强制技术转让这一项,它认为这不是世贸组织管辖的领域,没有必要交给世贸组织来裁决,所以它有权用单边措施来制裁中国,这是它的逻辑。当然,这个逻辑是站不住脚的。美国是在用违规使用世贸组织管辖的关税措施,来处理世贸组织不管辖的超出中国世贸组织义务的问题。
虽然美国在正式的法律程序上,并没有纠缠中国违反世贸组织规则的问题,但是在舆论宣传上,美国的一些官员、一些智库,多次讲中国破坏了世贸组织规则。2015年9月,美国智库ITIF(Information Technology and Innovation Foundation)的主席阿特金森与其合作者发表了一篇报告,指责中国没有履行入世承诺。这篇文章的主调夸大其辞,把符合国际规则的中国的措施扭曲为违反世贸组织规则。为此,他在文中编造了他理解的中国入世承诺,这份编造的承诺清单相当荒唐,没有专业性可言,但被人翻译为中文,在国内广泛流传,被当作中国没有履行承诺的证据。
我曾写过一篇文章反驳他,这11条基本上都是似是而非的,严格来讲,大部分都不是中国的入世承诺。比如,其中有一条说“中国承诺开放通信市场”,他的判断是没有履约。我们在入世承诺书中关于开放电信业一共四页纸,里面有大量的市场准入限制与国民待遇例外,不管是基础电信还是增值电信都没有允许外方控股。这样大的市场利益,如果中国没有履约,其他成员早就告状了。实际情况是,中国目前的自主开放水平已经超过了世贸组织承诺。如果我们一个一个对照中国入世议定书原文来看的话,中国入世承诺的履约其实是不错的。

三.根本的应对方法是加快开发和改革
我们讲中国在世贸组织的合规性是不错的,这一点不能否定我们大幅度扩大开放的必要性。中国的承诺是在2001年以前做出的,当时高水平的开放承诺目前已经不能满足今天中国经济发展和国际竞争的需要,中国有必要进一步扩大开放。例如,投资是世贸组织规则未能完全覆盖的领域。我们在2015年以前的一段时间,向外资扩大开放的速度是有所滞后的。中国到2017年对外资的壁垒仍然较高,金融领域的壁垒在主要经济体中高居第二,总体壁垒高居第四,进一步开放对中国是有必要的。今年6月底中国推出了全国版和自贸区版的两个外资准入负面清单,更加明确了中国开放的方向。我们强调中国遵守了现有规则,不是否认中国进一步扩大开放和深化改革的必要性和紧迫性。面临当前复杂的国际经贸关系形势,我们应该坚持扩大开放与深化改革,并且积极推动世贸组织改革与新议题的谈判。


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