近日，中国人民银行原副行长，人大常委会原财经副主任吴晓灵女士在“2020上海货币论坛——疫情冲击下的货币理论和货币政策”上做了题为“从传统货币理论与现代货币理论的分歧看财政政策与货币政策的协调”的发言。该论坛是由当代经济学基金会、上海发展研究基金会、复旦发展研究院、复旦大学经济思想与经济史研究所共同举办的。以下是吴晓灵女士发言的主要内容。
第一，现代货币理论和传统货币理论的分歧
现代货币理论本来是一个很边缘的理论，但是近年来由于许多国家实施量化宽松的货币政策并没有导致通货膨胀，又由于金融危机和新冠疫情导致许多国家的财政日益拮据，财政债务上限屡受冲击，财政债务问题倍受争议，于是财政赤字货币化问题引起了较大关注，财政政策与货币政策的关系也提出了新的视角。世界经济复苏的不确定性日益增加，地缘政治日益复杂，各国经济均面临着国际产业链重构和结构性调整的困难，传统经济和以信息技术为代表的新经济交融发展。
我们有必要关注现代货币理论和数字货币对传统货币理论和经济实践的影响，注重货币政策与财政政策的协调及路线。现代货币理论认为货币是一种政府债务凭证，政府的税收权决定了法定货币的地位。公众由于交税的需求而接受货币，税收推动货币的发行、流通。政府债务是调节利率的手段。在独立的主权货币制度下，只要政府没有承诺以固定汇率兑换外币或黄金，政府财政赤字可以是无限的，政府不可能破产。因为政府可以通过货币发行偿还债务，同时可以通过提高税收或举债收回多余的货币。这里和传统货币最大的分歧就在于，传统货币认为货币的产生是交易的需求，因而有多种货币，但是最终能够成为法定货币的一定是靠政府的权利和政府的税收权。在这一点上其实是有传统货币理论和现代货币理论是有共同点的。但是在货币的本源上，传统货币认为是媒介，还有更多的其他货币。现代货币理论特别注重财政，认为货币起源于财政的税收和法权，因而不太注重货币政策，只注重财政政策，提出来了功能财政的概念。
所谓功能财政是说，如果国内收入水平过低、税收占比过低，政府就要增加支出，失业就是最充分的例证。出现失业就意味着政府支出过低。如果本国的利率水平过高的话，政府就需要多花钱、多提供基础货币来降低利率。功能财政的创始人勒纳拒绝稳健财政的概念。勒纳认为正确的赤字比例是充分就业的比例，正确的债务比例是与实现利率目标相一致的比例，利用市场利率水平和就业率水平确定整个的财政政策。
第二，央行可在结构性调整中发挥作用
前一段时间大家在讨论财政赤字化是什么意思？只有央行在一级市场上购买财政债券才叫财政赤字货币化，如果在二级市场买好像就不是。实际上不论是在一级市场还是二级市场，购入财政债券其实都是赤字货币化。在信用货币制度下，法定货币是永远不需要偿还的债务。在这点上传统货币银行学和现代货币理论是有共识的。而且现代货币理论也不否认中央银行体制，也觉得即使是财政直接创造货币，用支付来创造货币，也要走中央银行的支付体系。所以从这点上来说，财政赤字货币化和信用货币的创造、法定货币的创造是同一个问题。
问题演变成谁来主导央行资产方的运用，因为支出都是通过央行的资产负债表。现代货币理论也不认为政府要直接发钞票买东西，也是政府通过央行支出，支付命令下达取决于财政的主动启动，或者是财政跟央行借1000亿，借了之后财政就有1000亿可以花了，或者是发1000亿国债由央行买进，通过债务凭证的方式用出去。这个时候，如果央行的资产负债主要是黄金和财政的债券，那货币创造的使用主动权在谁手里？在财政手里。尽管央行在二级市场上买的时候，在数量上和利率上央行有一定的调控权，但是主动权都在财政手里，因为是财政把这些钱花了。如果是央行的资产负债结构里有再贷款，再贷款就是中央银行直接给商业银行贷款，商业银行有了基础货币就可以去创造其他货币了。在这里，中央银行是有自主权的。中央银行自主扩张资产，货币发行主动权在央行手里。
西方国家原来都是通过财政，但是这次金融危机之后，通过一些量化宽松的货币政策，央行直接买入非金融机构的资产，其实是做了结构性的调整。中国央行一直有结构性调整的做法，我们的教科书上都是说货币政策管总量，财政政策管结构。但是如果从货币创造的本质来说，央行对资产负债表的结构有调整的余地，或者是有很大的主动权。其实是央行可以通过对自己资产的运用来引导市场结构的一些调整。过去人民银行经常说这是阶段性的任务，现在看来不一定是阶段性的任务，而是在比较是财政直接支配钱的效率高，还是通过央行渠道支配钱的效率高、约束力更强。我觉得在中国，财政预算制度不是特别完善，而且必要的经济支出与最基本的公共支出界限不是很清楚，有一些涉及到经济建设方面的内容，通过央行基础货币去引导可能是比较好的选择。
第三，关注预算的质量比关注预算赤字更重要
在信用货币制度下，一个主权国家的货币发行，从技术上是无限的，但是从经济上看是有限的，有通货膨胀率的限制。通货膨胀要是高了，确实会对老百姓的生活产生很大影响。但是，现代货币理论认为浮动汇率下的主权货币政府赤字是可以无限的，前提是要有有效的公共目标预算和保障充分就业的预算，其中特别强调预算问题。因为预算是财政创造货币，所以就要有有效的公共目标预算和保障充分就业的预算。约束政府支出的原因并不是政府偿付能力，而是其产生的意外影响，比如资源从效率更高的部门流出、过度保障带来的道德风险等。预算案将会提供一种有效的项目管理和评估机制，确保预算用于公共目的。我们一直想建立财政效绩评估，但是到现在为止，中国并没有建立比较好的财政效绩评估。
对于财政赤字，各国政府都是非常担心的。欧盟成立时定出了3%的赤字率和60%的债务率，但现在来看欧盟的货币政策和财政政策是不搭配的，出现了债务的国家问题就比较严重。2008年时，欧盟没有发欧盟债来帮助南欧四国解决债务问题，今年疫情期间就发行了7500亿的复苏基金，其中有3900亿是无偿的纾困基金，剩下的是低息贷款。领导人还达成了未来7年1.074万亿欧元的财政预算案，欧盟不得不用财政预算的方式来解决现在面临的经济问题。日本没有外债，都是本地债，所以赤字率和债务率很高的，赤字率基本上6%左右，债务率都已经200%多了，但是没有对金融市场产生大的冲击。
对于中国来说，现在财政预算对于赤字是有控制的，政府用3%和60%来约束。我认为这其实是对社会公众的一种约束，3%和60%并不是非要守的自然限制。如果我们非要守这个限制，而不顾科学财政预算对经济积极推动的作用，带来的是行为扭曲。我们现在公布的债务率是3.6%，但是地方专项债和中央发的特种国债都已经违背了特种国债和专项债的本意。特种国债和专项债要有本金的回收能力和利息的偿付能力，但是地方政府缺的是经常项目的支出，并不是缺建设的钱。 发这样债的后果，或者是钱根本用不出去，或者是变相地用。变相的用就是替代了商业银行的一些贷款，这些专项债的利率确实低于政策性贷款和商业银行贷款，所以起到了一个挤出效应。我们死守3%的赤字率，额外发2万多亿特别债和地方债，最后就形成了一种扭曲的结果。还不如我们就承认6.1%的赤字率，赤字债该解决什么问题就解决什么问题。现在要“六保”，其实钱是不够的。地方政府现在不缺建设的钱，缺的是日常支出的钱。信用货币制度下的赤字率、债务率对于一个国家来说都不是固定的，要真正的不忘初心，为老百姓把钱花好、把钱用好、把经济搞好。