沙龙169期 易小准:中国和WTO改革

【2021-10-21】

上海发展研究基金会和上海市外商投资协会于2021年10月21日合办了第169期上海发展沙龙。WTO原副总干事易小准大使在沙龙上发表了题为“中国和WTO改革”的演讲。易大使在担任WTO副总干事前,曾先后担任商务部副部长,中华人民共和国常驻世贸组织代表、特命全权大使,常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织副代表。在中国加入WTO的过程中,易大使曾代表中国担任主要谈判代表,为谈判做出了重要贡献。以下是他发言的主要内容。

第一,中国加入WTO后快速发展,中国和WTO都是赢家
中国在20年前加入WTO,决定走上全球化的道路,也决定了我们今天的快速发展。最终的结果是多赢的,中国是赢家,世贸组织也是赢家,同时跟我们一起谈判的伙伴也在中国的市场开放里得到了很多的好处。
事实证明,中国加入WTO是一件具有里程碑意义重大的事件,不仅推动整个世界经济全球化的全面提速,也标志着WTO终于成为一个名副其实的世界贸易组织。我们加入谈判的时候始终在说,十几亿中国人不在你的组织里面,你怎么能叫世界性的贸易组织呢?我们加入了以后,这个世界贸易组织终于名副其实了。加入世贸组织20年以来,可以说,中国的经济发展超越了所有人的预测,甚至也超过了我们这些亲身参加谈判的人的想象力。过去的20年里,我们中国的经济总量增长了近10倍,在世界经济里的比重从4%增长到了17%。我们现在是名副其实的全球第二大经济体。中国的货物贸易总额增长了8倍,进出口在全球里面占的份额从当年的3.8%和4.3%,分别增长到了今天的11.5%和14.7%。中国已经成为全球第一大出口国和第二大进口国。外商对华直接投资的规模,平均每年增长6.1%,连续29年居发展中国家的首位。中国在从以WTO为核心的多边贸易体制里受益的同时,也为推动全球的可持续发展作出了我们应有的贡献。中国对全球经济增长的年均贡献率,每年接近30%,已经连续十几年成为世界经济增长的首位发动机。
2001年的时候,中国仅仅是美国的第11大出口目的地,占美国出口总额的不到2%。去年美国对华出口占其出口总额的9%,中国成为美国第3大出口市场。按照欧盟的统计,2000年中国从欧盟进口的货物是252亿美元,对欧盟国家的货物出口是697亿美元。到2019年,中国从欧盟的进口已经飙升到了2252亿美元,进口增长9倍,年均增速是12%。我们对欧盟国家的出口增长到4207亿美元,增长了6倍,年均增速是10%。除了这些发达国家以外,我们和发展中国家的贸易情况也经历了同样的快速发展。南非是一个很典型的例子,2001年,中国在南非的出口市场上仅排名第17位.但是今天中国早已成为南非第一大出口目的地,中国在南非的出口总额占比从当年的1.7%跃升到了今天的11%。对另外一些新兴经济体来说,中国的市场更为重要,中国每年吸纳了巴西将近32%的出口。中国还是WTO里面很少的几个主要发展中国家之一,我们承诺了对最不发达国家97%税目产品实行零关税。这样的承诺,美国到今天也不同意做。2008年以来,中国一直是最不发达国家的主要出口目的地,吸收了最不发达国家四分之一以上出口,这是中国对世界经济重大的贡献。我们的贸易伙伴往往看中国出口增长很快,其实我们的进口同样增长也很快,对他们的发展作出了重要的贡献。


第二,中国遵守了WTO的规则,履行了承诺
在贸易体制自由化方面,中国是做得不错的。从1995年乌拉圭回合以来,WTO大多数成员在贸易自由化,或者是我们常说的开放市场上,基本上就是原地踏步,没有往前走。真正对世界市场作出贡献的,就是这些新加入的成员,特别是像中国这样大的发展中国家。我们在加入WTO的时候,作出了高水平的承诺,而且我们不断扩大各个领域的对外开放,促进了贸易和投资自由化、便利化,使中国国内的营商环境不断优化。
在服务贸易方面,中国在加入WTO承诺的基础上,今年还在金融、法律、分销等很多领域推出了一些新的重大的开放举措,这是我们单方面的、自主的市场开放。我们当年承诺了的事,我们现在不但做到了,而且超过了当年的承诺。我们现在仍然继续往前推进开放。2008年的时候,随着中国逐步开放服务业市场,中国第三产业的外商投资企业数量占比,第一次超过了第二产业;到了2018年的时候,这个数字已经达到了73.7%。我们去年生效的新的外商投资法,还正式确立了准入前的国民待遇清单这样一个外商投资管理模式。八年前我回国述职,当时国内还没有人听到过什么负面清单,觉得很奇怪。今天全国都很熟悉这个管理模式,而且觉得这是一个很重要的开放举措,给我们外商投资企业和中国自己的企业一个稳定的投资环境。我们中国在金融业、制造业、基础设施、农业和医药等领域,都在不断扩大对外资的开放,并且在政府采购、资质许可、标准制订等方面还推进了准入后的国民待遇,为外资企业提供了更加公平、透明和可预期的市场环境。
从遵守WTO的规则、履行多边承诺的角度来看,中国也是做得不错的。作为一个贸易大国,中国的每一项贸易政策都会受到WTO成员严苛的审视。如果我们的贸易伙伴,特别是美欧,掌握了中国没有履行WTO承诺的证据,就一定会到WTO争端解决机制里去告你。我在WTO的同事做了统计,在同样的期间,中国、美国、欧盟三个大的经济体,在WTO争端解决机制里受到别方起诉的次数基本大体是相当的。也就是说,美欧和中国在遵守规则、履行承诺方面的表现应该说是大体相当的。而且我觉得更重要的是,中国对不利于自己的裁决都是严格执行的,因为你既然打官司,裁决总有胜诉和败诉的机会。对拒不执行裁决的败诉方,WTO可以授权胜诉方实行报复。在WTO中,迄今为止这种情况发生了21次,其中有15次是针对美国的,但是中国一次也没有。只要输了官司,我们就会按照裁决去执行。所以我觉得,加入WTO这20年以来,我们在遵守规则方面,总体上我对中国的表现还是比较有信心的。


第三,WTO的问题和改革
我们中国对WTO的看法是非常正面的,不管是街上的老百姓、出租车司机,还是政府官员,包括我们的学者,对WTO都是很称赞的。但是在很多国家,特别是发达国家,像在美国,WTO几乎不是什么好词,没有人觉得这是一个好的机构。为什么出了这样的一个变化?尤其是现在世界各国都在热议WTO要改革,但是要想改革,就要首先诊断一下WTO到底出了什么问题,如果没有确诊就吃药,就有可能吃错了药,越吃病越重。
在WTO的体制里有一个最重要的决策机制,叫协商一致,就是任何的决定,哪怕你要开一个会,没有大家协商一致就不能就会议的日程达成协议。这样的一个机制,在历史上是有它的意义的,因为它兼顾了大国和弱小国家的利益。像非洲那些小国家,贸易量这么小,又穷,大国什么事都说了算,怎么照顾我?有了这个机制,你不照顾到我,我就不加入你的共识,WTO就做不了决策。逼着这些大国适当照顾弱小国家的利益。历史上形成的机制帮助WTO运转了这么多年,而且达成了很多重要的协议。但是到了今天,这个机制已经很难运转了。因为协商一致的含义,就是任何一个决定,要由今天WTO的164个成员全都同意。但是现实是,在今天没有任何一个议题能够得到164个成员都同意。所以20多年来,除了贸易便利化协议和信息技术协议的扩围,20多年WTO几乎没有达成任何一个重要的协议。特别是最近几年,因为种种的因素,WTO的成员之间已经越来越不信任,严重缺乏合作的意愿。所以,这种机制就给了更多成员更多的机会去投否决票。这种机制,换个角度看就是一票否决制。这样的机制对WTO的运转,现在构成了越来越多的困难。
比如最近,在WTO里美国一票就把上诉机构否决了,所以上诉机构一直到现在都还在停摆。上诉机构七个大法官,不管你提出哪一个候选人,美方都不同意,最后上诉机构没有一个法官,自然就停摆了。后来美国又把大家选出来的非洲的总干事,也一票否决了。再后来,我们说没有总干事怎么办,我们总要维持WTO起码的机制去运转。WTO的成员们建议由我们四个副总干事轮流,或者选出一个来代理总干事。就连这样一个理所当然的事情,美国也是一票否决了。所以现在来看,这个一票否决制实在是已经让WTO不堪重负。另外一些发展中国家,比如印度和南非,他们也利用这个一票否决制阻挡了一些新议题的讨论,比如像电子商务以及中国最近提出的投资便利化。
在过去30年里,中国和美国的角色完全换位了。过去中国是比较封闭、比较内向的,美国是全球化的鼓吹者,新自由主义的倡导者。今天中国一再说我们要拥抱全球化,支持自由贸易,坚持多边主义。但是美国反过来了,现在全球化在美国是不能说的,绝对是要挨骂的。美国现在主张的是美国优先,产业回流,购买美国货,保护工人的就业和利益。这样一系列的做法是非常具有保护主义色彩的。中美角色这种180度的易位,造成整个WTO出现了空前的混乱和混沌状态,各方突然一下子不知所措了。一个没有美国来领导的贸易体制怎么办,大家都没有心理准备。这就是我们今天讨论WTO改革,讨论WTO未来发展方向的一个大背景。
WTO改革事实上已经被高度政治化了,这是很不幸的。本来我们改革的目标是要加强多边贸易体制,让WTO更加有效地进行全球贸易的治理。但是现在很遗憾的是,美国在WTO里拉着自己的盟友,说所有的问题都出在中国。而且现在有一些人,把WTO的改革换了一个概念,本来应该是WTOREFORM,他们现在把它改成CHINAREFORM,两个方向和性质完全是不一样的。如果偷换了概念,那一定会把这种所谓的经济体制之争、意识形态之争、地缘政政治之争引到贸易体制里面。这样,WTO的改革只会进入死胡同。


第四,中国在WTO改革中发挥了建设性作用
为了推动WTO往前走,中国联合了一些主要的发展中国家,主要是一些大的发展中国家,像巴西、土耳其、智利、巴基斯坦等,共同启动了投资便利化议题的谈判。在WTO里的谈判模式,以前是要所有164个成员必须都同意参加才能启动谈判。但我们改为,现在谁想参加这个谈判,我们都欢迎。今天这个倡议已经有105个联署方,差不多WTO三分之二的成员参加了我们这个谈判。我们这样一个谈判模式,可以说是一个新的创举。其他成员看到我们很成功,马上跟着学,把电子商务、服务贸易的国内规制,以及中小微企业的一些倡议,也通过这个模式开始推进。所以,至少世界上对WTO还有一线希望,关于规则的谈判还在往前走。
WTO改革要改哪些内容,各方的争议特别大,因为各方的利益有很大的分歧。到今天,我们看到WTO改革的倡议已经有好几十个。我们可以好好梳理一下,里面有相当一部分是中国可以支持的,有一些还是中方在牵头推动的,比如投资便利化谈判。另外,中方还在推在贸易领域对一次性塑料污染的治理,这是和环境有关的重要议题。所以,中国在积极和建设性地参加WTO的改革。
改革在中国是褒义词,但是在WTO的语境下,只要是修改了规则,无论是使多边贸易规则更加自由化还是限制性更强,甚至是向后退,都可以称之为改革,只要大家都同意。所以,对WTO的改革,我们要仔细审视一下,哪些要支持,哪些我们要当心,可能还有一些保护主义的建议我们要反对。在一个倡议出来以后,我们要有一些重要的标准,要看提出来的改革倡议是不是加强了WTO的基本规则,比如说最惠国待遇、贸易自由化、便利化。另外,还要看倡议提出来以后,它是能够更好地团结WTO成员,还是更加分裂WTO。这几个方面好好衡量一下,我们就能够比较好地判断哪些WTO的改革倡议是应该支持的。

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